首版国土空间总体规划为杭州 在新时代的发展注入了一系列新动力

张京祥：加快塑造一幅城乡之间特色差异但品质均质的“等值发展图景”

西溪湿地 记者 张之冰 摄

杭州日报讯 近日，国务院批复了《杭州市国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》）。《规划》在引领杭州探索超大型城市转型发展方面，有哪些新的安排和看点，将为杭州未来发展注入怎样的动力？

杭州日报：2023年年底，杭州GDP站上两万亿台阶、跃升为超大城市。在您看来，相比其他副省级城市，杭州近些年在探索空间治理方面成效如何，还有哪些需要关注的问题？

张京祥：2000年以来尤其是党的十八大以来，杭州在新一轮的国际国内城市发展竞争中脱颖而出、快速成长，成为令人瞩目的“明星城市”“标杆城市”，国家对杭州的发展、定位也寄予一系列厚望和要求。过去20年来，促使杭州城市快速发展的原因很多，从空间治理角度看，我认为主要有以下几方面突出原因和成效：

一是杭州紧紧抓住国家空间发展格局转变的趋势，统筹国内国际双循环关系，积极呼应、深度融入长三角与环杭州湾城市群的发展，在区域竞合中不断提升自身功能和地位。杭州在区域和国家发展中的影响力不断增强，同时也成为一座具有重要国际影响力的城市，在全球城市体系中的层级不断攀升。

二是积极谋划、高水平统筹整合城市空间板块，以城市发展战略规划为指引，通过撤县设区做大杭州中心城区发展空间，通过对既有行政区的合理重组，优化中心城区发展格局，并不断调整完善空间治理体系，实现行政区与功能区的耦合协同，促进城市各板块间实现差异化优势发展。

三是高水平塑造文化与生态共彰、充满魅力的品质宜居环境，不断提升杭州“人间新天堂”的城市品牌美誉度，让城市品质成为杭州最强大的核心竞争力之一。越来越多的人尤其是大量年轻人奔赴杭州、留在杭州，宜居宜业、前景无限的杭州成了中国对各种人才与发展要素最具吸引力的城市之一。

四是主动研判、顺应创新经济发展的规律与需求，不断提高对创新空间的精准供给与治理水平。杭州积极研究各种创新人群、创新企业及创新要素的空间需求特点，通过空间谋划与规划、资源与配套供给、刚弹结合的规划管控等一系列措施，为杭州创新经济发展提供了最合适的空间环境和载体。

当前，杭州城市的人口规模与经济总量都上了一个新台阶，更重要的是面临国际国内发展环境巨大而深刻的变化重组。站在城市发展的新起点上，杭州和众多超大型城市一样，有一些必须去积极面对和解决的问题。如面对新的发展形势和城市发展动力转换要求，如何尽快转变对“土地财政”的传统路径依赖，切换到一条可持续发展的新赛道；面对国土空间规划对土地与资源环境严格管控的要求，如何尽快摆脱空间外延扩张的惯性，全面转向内涵更新提升的道路，在有限的空间上实现无限的发展；面对人民对美好生活的向往，如何为各种人群尤其是青年人提供一个不仅具有颜值魅力，而且“更温暖”“可负担”的城市；面对新质生产力与创新经济发展的需求，如何前瞻识别那些具有战略意义的发展空间，并不断提高空间的规划、保障与促进能力；面对市域东西自然环境的巨大差异和城乡发展落差，如何通过空间统筹与网络化发展，促进生态产品价值实现、推动城乡共富等。

杭州日报：《规划》在探索超大型城市转型发展方面，有哪些重要的安排和创新看点？

张京祥：从国际国内经验看，超大城市的发展都会面临人口规模超大、经济规模超大、空间格局超大、治理难度超大等一系列现实问题。面对新环境、新阶段与新挑战，刚批复的《规划》给杭州城市发展明确了发展方向和目标愿景，并指明了相应路径。我觉得有几个方面的内容是值得关注的：

一是做强都市圈，竞合长三角。杭州具有全国甚至全球影响力，但在邻近区域中受到周边中心城市的竞争挤压，反而影响力有限，其对周边区域的产业链、供应链组织能力和资源配置能力并不强。这一版《规划》尤其重视在长三角、大区域中对城市竞合关系的研究，提出要发展、做强杭州都市圈，杭州的功能与空间组织必须打破市域界限，在更大的区域中实现融合重组。只有做强都市圈，杭州才能实现国家新赋予的“东部地区重要中心城市”的定位，才能更加高质量地支撑长三角世界级城市群的发展。

二是集约发展，提升空间价值。面对经济社会发展的新阶段，杭州的城镇化数量水平已到了一个高位平台期，未来城市发展必然亦必须由以增量扩张为主转向以存量更新为主。《规划》充分体现了这样一种空间发展模式路径转换的特征：通过严格的“三区三线”划定和用途管制实现市域生产、生活、生态“三生空间”有机协同，强调通过利用存量、城市更新来改变低效空间的功能与业态，提升土地的集约利用水平与空间价值，尤其是识别出了一些具有重要战略价值的空间板块并赋予其新的功能定位与用途。

三是以人为本，建设有温度的城市。通过多年的持续努力，杭州的城市品质已得到大家的公认，但如何让这座城市更加青年友好、全人群友好？近年来，国家提出城市建设要以人为本、以人民为中心，要满足人民对美好生活的向往。城市不仅要有颜值魅力，还需要不断提升城市“温度”。这版《规划》充分体现了这方面的内容和相应要求，如《规划》提出要构筑更均衡完善的15分钟城乡生活圈，建设层级丰富、类型多样的城乡公园绿道体系，要建设全龄友好与国际友好的全民友好社区等。总之，杭州应该成为一座新旧共存、主客共享、城乡共富的温暖天堂。

四是破解二元格局，促进城乡等值化。城乡二元是杭州市域、城乡空间的一个重要特征，这既有自然环境与历史的原因，也是过去长期“城市中心主义”发展所导致。《规划》高度重视市域城乡一体化发展与乡村振兴，提出高水平推动“千万工程”，以乡村共富带为载体促进城乡要素流动，提升乡村生活品质与土地集约利用水平，彰显乡村生态与历史文化特色，促进生态产品价值实现等。总之，面向高质量发展、高水平城镇化的需求，杭州必须加快破解城乡二元格局，塑造一幅城乡之间特色差异但品质均质的“等值发展图景”。

杭州日报：在进一步全面深化改革的关键点，《规划》的获批将为杭州注入怎样的动力？

张京祥：作为一项重要的公共政策，国土空间规划也是国家治理体系的重要组成部分。因此，一份高质量的国土空间规划必然对一座城市的高质量发展具有重要的助力作用。

毫无疑问，《规划》的获批，为杭州在新时代的发展注入了一系列新动力：如国家对杭州的一系列高位城市定位，赋予了杭州承担新发展使命的压力与动力；面向区域与市域的空间组织新架构，给杭州新一轮产业链与供应链重构带来了新的机遇与动力；以存量更新与品质提升为主的内涵式发展路径，为杭州转换城市发展模式、切入新发展赛道提供了倒逼与动力； 如何实现空间管控传导与精准高效保障发展需求之间的统一，为杭州持续推动国土空间治理创新提出了新的要求和动力等。