如何理解财政部近年“力度最大”化债措施？

10月12日，国务院新闻办公室举行新闻发布会。会上，财政部部长蓝佛安表示，财政部将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措，其中包括支持地方化解隐性债务等政策。

蓝佛安在回答记者提问时还特别强调，这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施。如何理解这个“力度最大”，谭主找到了粤开证券首席经济学家罗志恒，就这句话背后的含义，和他聊了聊。

什么是地方隐性债务，为何会出现这种债务

地方政府为了推进基础设施建设、改善民生等项目，往往需要大量资金支持。但是，有时政府专项资金预算并不那么充足，并且，一些基础设施的投资回报周期较长，所以，地方政府就会出现“缺钱”的情况。

城市还需要继续建设，经济还需要继续发展，在这样的情况下，地方政府就会通过其他融资平台进行非直接政府渠道的借款，比如通过城投公司等平台。由于这些债务并没有被列入政府的正式预算体系，所以就被称作“隐性债务”。

罗志恒进一步向谭主解释：

这种债务本质上是地方政府为支持公共项目或经济发展的融资行为，尽管隐性债务表面上看并不属于政府债务，但地方政府仍是这些债务的实际还款责任人。

这些“隐性债务”积累得多了，地方政府的资金运转就难了，往后再发展其他城市建设也更缺启动资金了，所以需要及时处置、化解风险。

置换地方政府存量隐性债务，具体如何置换

此次财政部出台政策，要增加“债务限额”，也就是增加地方政府预算体系借债的“天花板”。这样一来，地方政府可以直接在政府预算体系里面发行地方债。

罗志恒表示，债务置换，有两种情况，一种是当利率下降时以“低息债”置换“高息债”：

地方政府为了避免即将到期的高息债务带来的还款压力，通常会选择通过发行低息债券来置换旧债，这样不仅延长了还款期限，还能够节省利息支出。比如，有些地方政府此前发放的债务利率较高，而随着市场利率下降，政府可以用新的低息债券来替代旧债，实现“新旧债务”置换，从而减轻财政负担。

此外，就是把“隐性债”转化为“显性债”：

地方政府可以按法定程序发行地方政府债券，偿还掉此前通过融资平台向银行等金融机构的借款，把“隐性债务”置换为地方政府财政账目上的“显性债务”，让债务更加公开透明，风险更加可控，从而更好地服务于经济发展。

2024年以来，经履行相关程序，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。而这一次即将实施的“隐性债”转化为“显性债”措施，区别于以往每年在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券支持化解存量政府投资项目债务，是属于一次性增加较大规模债务限额来置换地方政府存量隐性债务，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施。

地方债务压力缓释，如何进一步激活地方发展

罗志恒表示：

要将更多的新增债务资金投向投资回报较高的项目，额度分配向项目准备充分、投资效率高的地区倾斜。

这也体现着缓释地方债务压力，要在发展中解决问题的思路。

专项债和一般债不同，作为地方政府债券的一种，它是指为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。

罗志恒对近年用于项目建设的专项债投向做了梳理：

专项债的投资领域包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流基础设施、市政和产业园区、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源项目、新型基础设施等多个领域。

背后的逻辑，就是要优化资金配置体系，提高财政资金使用效率。尽管地方政府举债的初衷是为了促进经济发展，但并不是所有的投资项目都能带来足够的回报，有些低效或回报周期较长的项目会加重地方财政的负担，从而影响地方本可能的建设。所以，未来新增的债务限额，将更倾向于那些有更明确的回报预期、能为地方经济带来经济和社会收益的领域。

2024年，财政部也在不断优化地方政府专项债券投向领域，将地方政府专项债更多投向新能源、新基建、新产业领域。

罗志恒提到：

像新能源、新基建这类项目，符合经济高质量发展方向，不仅能够提升区域经济的活力、推动相关产业的发展，还能带来可观的经济效益，真正便利于民生。

除了领域多元化以外，专项债的期限还明显向“中长期”转变。近年来，10年以上期限的专项债发行量显著增加。

这就是化解地方债务压力，进一步激活地方发展的又一举措。延长还债期限，这就缓解了债务集中到期后地方政府偿还的压力。而且，很多专项债用于部分准公益性项目投资，建设周期和回收期较长，需持续投入资金，延长还债期限可以更好匹配项目资金需求，进一步释放地方配置资金的空间。

罗志恒表示：

增加债务限额置换地方政府存量隐性债务，可以实现部分隐性债务显性化，债务更加公开透明。同时，以利率更低、周期更长的政府债券置换举债成本高、周期短的隐性债务的过程，也是降低风险的过程。债务置换减轻了地方政府化债的压力，这也能使地方政府腾出更多的财力和精力用于发展经济和提供公共服务。

可以预见，化解地方债相关措施用“时间”换“空间”，通过合理分配资金、延长债务期限，让地方存量的债务压力随着地方发展而得到化解，实现“以投资促进发展、以发展消化债务”的良性循环，在整体上提升地方经济运行效率。

正视风险与挑战，轻装上阵，才能把握住中国经济向上、向好的大势与机遇。