我国知识产权领域反垄断制度规则走向统一、协调和完善——解读《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定》

中国经济网消息 2023年6月29日，市场监管总局公布修订后的《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定》（以下简称新《规定》），自2023年8月1日起施行。这标志着我国知识产权领域反垄断制度规则在适用范围上实现了全面覆盖，在与相关反垄断指南的关系上实现了协调一致，在具体内容上也得到了进一步的细化和完善。

一、我国知识产权领域反垄断制度规则的基本框架已经确立但需要实现规则的统一、协调和进一步完善

在知识产权领域实施反垄断法涉及到维护竞争与促进创新之间的平衡，因而既重要又复杂。我国近年来的相关立法和政策措施对此非常重视。从反垄断法第六十八条（原第五十五条）的原则规定到《国家知识产权战略纲要》将“防止知识产权滥用”规定为战略重点之一，从《国家创新驱动发展战略纲要》要求“健全防止滥用知识产权的反垄断审查制度”到《知识产权强国建设纲要（2021-2035）》要求“完善规制知识产权滥用行为的法律制度以及与知识产权相关的反垄断、反不正当竞争等领域立法”，都表明我国高度重视保护知识产权，同时也重视保护和促进市场竞争。2020年11月30日，习近平总书记在主持中共中央政治局就加强我国知识产权保护工作举行第二十五次集体学习时强调，“统筹推进专利法、商标法、著作权法、反垄断法、科学技术进步法等修订工作，增强法律之间的一致性”；“要统筹做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作，促进创新要素自主有序流动、高效配置”；“研究制定防止知识产权滥用相关制度”；“要完善知识产权反垄断、公平竞争相关法律法规和政策措施，形成正当有力的制约手段” 。这对我国建立和完善知识产权领域反垄断的制度规则提出了明确的要求。

虽然我国反垄断法第六十八条对知识产权领域的反垄断问题有原则性的规定，即“经营者依照有关知识产权的法律、行政法规规定行使知识产权的行为，不适用本法；但是，经营者滥用知识产权，排除、限制竞争的行为，适用本法”，但是，如何在实践中正确理解滥用知识产权排除、限制竞争的行为，明确正当的权利行使行为和排除、限制竞争的滥用行为之间的界限，从而准确地适用法律，则需要通过制定相关的规章和指南来提供细化性的规则，以更好地指导反垄断执法实践，增强经营者对自身经营活动合法性的预期。为此， 2015年4月7日，原工商总局发布了我国知识产权领域的反垄断规章——《关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》（以下简称原《规定》），自2015年7月1日起实施。2019年1月4日，国务院反垄断委员会也公布了《关于知识产权领域的反垄断指南》（以下简称《指南》）。这样，我国知识产权领域反垄断的基本制度规则已经建立起来了。

但是，我国原有的知识产权领域反垄断制度规则存在一些问题，主要有：一是原《规定》只是作为我国当时三家反垄断执法机构之一的工商总局出台的部门规章，适用范围仅限于工商行政管理机关的反垄断执法活动，而不包括当时国家发展改革委及其授权机构的反价格垄断执法活动和商务部的经营者集中反垄断审查活动。虽然负责反垄断统一执法的市场监管总局在2020年对原《规定》进行过小幅修订，但这一问题并未得到解决；二是原《规定》与《指南》在总体上是一致的，但在若干具体规则方面（如安全港规则和拒绝许可规则）仍然存在一些差异，或者因为表述的不同而存在不同的理解，这也需要进行协调；三是原《规定》不仅涉及的内容比较有限，而且在已经涉及的一些方面也未能作出相对细化的规定，对执法机构和经营者的指引效果较为有限。

2022年6月，反垄断法迎来第一次修改，我国在纵向垄断协议和经营者集中等方面的反垄断规则有了重要的变化。这就要求我国知识产权领域的反垄断规章结合以往的执法经验和面临的新情况进行相应的完善。

二、新《规定》实现了我国知识产权领域反垄断制度规则的全面覆盖和相互协调

新《规定》共33条，跟原《规定》相比，新增了14条，修改了18条，只保留1条，因此可以说内容丰富，变化巨大。这首先体现在新《规定》的适用范围扩大到了知识产权领域的价格垄断行为和知识产权领域的经营者集中反垄断审查，这就实现了我国知识产权领域反垄断制度规则对于反垄断法规定的三种垄断行为（垄断协议、滥用市场支配地位和具有或者可能具有排除、限制竞争的经营者集中）的全面覆盖，并与新反垄断法的规定保持一致。

在垄断协议方面，新《规定》第六条明确“经营者之间不得利用行使知识产权的方式，达成反垄断法第十七条、第十八条第一款所禁止的垄断协议。”“经营者不得利用行使知识产权的方式，组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助。”“经营者能够证明所达成的协议属于反垄断法第二十条规定情形的，不适用第一款和第二款的规定。”

在滥用市场配地位方面，不仅第八条第三款增加规定“认定拥有知识产权的经营者在相关市场是否具有支配地位，还可以考虑在相关市场交易相对人转向具有替代关系的技术或者产品的可能性及转移成本、下游市场对利用知识产权所提供商品的依赖程度、交易相对人对经营者的制衡能力等因素”，而且新增的第九条还专门规定了不公平高价行为，即“具有市场支配地位的经营者不得在行使知识产权的过程中，以不公平的高价许可知识产权或者销售包含知识产权的产品，排除、限制竞争。”在其他相关条款（如专利联营）中也增加了涉及价格的内容。

在经营者集中方面，新增的第十五条和十六条做了专门规定。前者明确涉及知识产权的经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向市场监管总局申报，未申报或者申报后获得批准前不得实施集中；后者明确涉及知识产权的经营者集中审查应当考虑反垄断法第三十三条规定的因素和知识产权的特点，并规定了根据涉及知识产权的经营者集中交易具体情况，附加的限制性条件可以包括的若干具体情形。

新《规定》的变化还体现在其在具体规则方面重视与《指南》的协调。例如，第七条第二款在涉及新反垄断法增加的纵向垄断协议的安全港方面，一方面明确经营者利用行使知识产权的方式，与交易相对人达成协议，经营者能够证明参与协议的经营者在相关市场的市场份额低于市场监管总局规定的标准，并符合市场监管总局规定的其他条件的，不予禁止；另一方面，又规定具体标准可以参照《国务院反垄断委员会关于知识产权领域的反垄断指南》相关规定。又如，新《规定》第十条在涉及知识产权拒绝许可规则时，新的表述也与《指南》第十六条的相关规定保持了一致。

三、新《规定》实现了我国知识产权领域反垄断制度规则内容的细化和进一步完善

作为新反垄断法的配套规章之一，新《规定》在不少方面体现了新反垄断法制度规则方面的重要变化，尤其是在落实鼓励创新的立法目的、数字经济规则、轴辐协议相关规定以及法律责任的完善等方面。同时，根据知识产权的性质和特点进一步细化和完善了相关规则，并针对近年来反垄断执法中面临的突出问题补充完善了相关规则。

虽然非常典型的知识产权领域的反垄断案例不多，但是近年来我国反垄断执法机构还是调查和处理了一些与知识产权有关的垄断行为，并出现了一些值得重视的疑难问题。例如，如何准确认定涉及标准必要专利的滥用行为，如何细化知识产权领域不公平高价行为的认定标准，如何完善、细化对专利联营管理组织的反垄断监管规则等。这也成为新《规定》重点加以关注和予以解决的问题。为此，一是第十七条修改完善了有关专利联营的垄断协议、滥用市场支配地位行为的具体规定；二是用两条（第十八条、第十九条）分别规定了标准制定和实施中的垄断协议和标准必要专利许可中的滥用市场支配地位行为的规则；三是第二十一条增加了对涉及著作权及相关权利的反垄断规定。

在目前知识产权领域反垄断中的一个非常典型和复杂的问题是涉及标准必要专利（SEP）的反垄断问题。涉及SEP的滥用市场支配地位的典型行为又可分为两类：一类是专利权人在标准制定过程中违反专利信息披露义务或者做虚假承诺以获取不正当利益的行为；另一类是专利权人在标准实施过程中违反公平、合理、无歧视（FRAND）原则实施拒绝许可、不公平高价、价格歧视、搭售以及不正当地寻求禁令救济等行为。其中，涉及禁令救济的问题尤其复杂和充满争议。在广泛征求意见的基础上，新《规定》第十九条第一款第三项针对标准必要专利领域反映强烈的权利人滥用禁令救济的问题，增设专门规制条款，明确了具体的适用要件。具体说来，具有市场支配地位的经营者不得在标准必要专利许可过程中，违反公平、合理、无歧视原则，未经善意谈判，请求法院或者其他相关部门作出禁止使用相关知识产权的判决、裁定或者决定等，迫使被许可方接受不公平的高价或者其他不合理的交易条件。这对于当下合理平衡标准必要专利的权利人和实施者之间的利益，进而实现促进创新和维护竞争的平衡协调具有非常重要的意义。

总之，新《规定》的公布实施，有利于全面落实新反垄断法的制度和精神，促进公平竞争和创新发展，进而加快建设全国统一大市场，促进我国经济的高质量发展。（作者系国务院反垄断委员会专家咨询组专家、上海交通大学教授 王先林）