专家意见能否作为行政处罚证据材料？

本文转自：中国环境报

◆梁文静 邱智豪

在某次组织的行政处罚案卷评查中，评查组认为：某案卷系当事人因环评文件遗漏环境敏感点的质量问题而被立案处罚，这一违法情节有专家复核意见予以认定，在集体讨论笔录、案件讨论表中均表述采纳专家意见，处罚告知书、决定书中亦将专家复核意见作为证据之一，但案卷仅有一些个人意见表述，非正式出具的专家意见；最终，评查组对这一案卷进行了扣分。

从这起案件的处理过程，我们进一步梳理了以下几个疑点。专家意见在环境执法中，能否作为认定环境违法事实的依据？如果可以作为证据材料，又属于什么种类的证据？

专家意见不属于行政处罚中的法定证据种类。《行政处罚法》第四十六条规定：证据包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见及勘验笔录、现场笔录。上述8个种类的法定证据并未包括有专家意见。现行有效的《环境行政处罚证据指南》（下称为《证据指南》）也规定了书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、环境监测报告、自动监控数据、鉴定结论及现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录等种类的证据，也未包括专家意见。

虽然专家意见未纳入法定证据种类，但在环境执法中仍可作为证明案件事实的证据材料。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称为《证据规定》）第四十八条规定：对被诉具体行政行为涉及的专门性问题，当事人可以向法庭申请由专业人员出庭进行说明；《人民检察院公益诉讼办案规则》第三十四条规定：人民检察院办理公益诉讼案件的证据包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、专家意见、勘验笔录等。上述规定明确了专家意见或专业人员意见在司法实践的应用。同时，《证据指南》也明确，证据是指在环境行政处罚案件办理中用以证明案件事实的材料，包括其他证明案件事实的材料。笔者认为，专家意见作为认定环境违法事实的依据是应当予以支持和肯定的。

进一步需要明确的是，专家意见属于什么种类的证据？环境执法中如何规范调查取证？首先，专家意见不属于证人证言。证人需具备亲历性和不可替代性等要素，而专家一般为执法机关委托，且具有可替代性。其次，专家意见也不应认定为当事人的陈述。当事人主要包括违法行为人及受害人，显然专家不属于此二者。在中国法制出版社出版的《〈行政处罚法〉理解与适用》一书中，“鉴定意见”的定义为：行政机关指定具有专门知识或者技能的人对案件中出现的专门性问题……做出的书面意见。据此，专家意见可以参考鉴定意见进行规范取证。执法人员应当对以下要素进行调取，包括：执法机关委托专家手续、专家资格资质材料、专家签名等。同时，为从源头降低相对人对行政执法行为的矛盾争议，要确保委托手续规范，选取的专家应从国家或省、市相应的专家库中科学选取，出具的专家意见应当科学严谨、有据可查。此外，需要补充说明的是，对于专家意见仍应依照《行政处罚法》有关要求，经查证属实方可作为认定案件事实的根据。

综合上述梳理，文章开头所提及的环评文件编制质量案中，执法机关在作出处罚决定时将专家意见作为认定其存在编制质量的事实依据之一，但案卷中的“专家意见”仅有个人意见表述摘录，未详细载明委托机关、受委托专家及其相关资格说明等必要信息，此项关键证据取证存在瑕疵，将可能导致违法事实不清、证据不足的不利法律风险。故此案例也提醒了执法人员务必要重视取证工作，严格按照《证据规定》《证据指南》等法定要求进行取证，确保证据材料的形式、收集程序及保存载体等符合规范。

作者单位：广东省惠州市生态环境局 广东省惠州市司法局