10年押注一场豪赌，为何印尼成为逃离“诅咒”的罕见国家？

导读 随着新能源汽车销量快速增长，镍、锂等关键矿产作为动力电池的重要原料，其需求量不断攀升。诸多工业国已经把关键矿产供应链安全提升至战略高度，与此同时，资源国的矿产出口管制政策屡次成为舆论和政策的热点，预示出口国的目标已经不单纯是以资源换财富，而是要实现自身在价值链的提升。作为世界上最大的镍矿生产国，印尼是一个以贸易政策推动经济转型的典型案例。

本文以印尼2014-2017年的镍出口禁令为例，探讨发展中国家利用贸易政策来推动价值提升的经验教训。印尼的出口禁令是该国自2009年以来对工业原材料出口实施的限制浪潮的一部分，符合印尼以大宗商品为主导的发展历史以及资源民族主义复兴、腐败与发展并存的社会现实。文章从出口收入、附加值、创造就业和政府收入等方面对其结果进行了估计，对于印尼来说，这是一场豪赌：以作为世界上主要的镍矿出口国，特别是作为中国镍生铁行业的主要矿石供应商的地位做赌注；但是，这场赌博得到了回报：禁令带来的持久利益——附加值和就业——超过了其机会成本。根据上述论断，文章评估了镍矿出口禁令的前景和对大宗商品依赖型发展中国家的参考意义。

近年来大宗商品强势上行，以及新能源产业对镍等矿物资源需求激增，印尼再次面临向电池级镍产品升级的机会窗口。去年11月，印尼再传将对镍铁和镍生铁出口征税的消息，而全球第二大镍生产国菲律宾也欲效仿印尼，考虑对镍矿石出口征税，转型为镍矿加工国，提高镍矿产业的附加值。大宗商品依赖型发展中国家实施出口管制似乎已成为逃离资源诅咒的一种新方式：一方面，它们的目标不再局限于从大宗商品短期繁荣中靠原材料出口受益，而是探寻如何借用自身资源禀赋推进本国工业化；另一方面，这也为中国如何保障矿产海外供应链稳定性提出了新课题。本文为欧亚系统科学研究会新媒体原创编译栏目“关键矿产战略动向”系列文章，原发布于“联合国贸易和发展会议”（UNCTAD），仅代表作者本人观点。

利用贸易政策来推动价值增值：

印度尼西亚的镍出口禁令的经验教训

文｜Kris Terauds

翻译｜李半田

来源｜UNCTAD

▲ 在2022年WTO裁决欧盟诉印尼镍矿出口禁令胜诉后，印尼总统佐科在多个场合表示，WTO的裁决不会阻挠印尼发展矿物加工的决心。图源：互联网

1 简介

2014年1月11日，印尼总统尤多约诺签署了一项法规，禁止出口未经加工的镍矿和铝土矿。这执行了印尼2009年《矿业法》中的一项要求，即全面禁止未加工的原矿出口。通过这一出口禁令，印尼政府试图迫使采矿者和加工者在印尼建立冶炼厂，从而提升印尼在其矿产资源中的附加值。

本文重点讨论镍的情况，因为在印尼出口的许多矿产中，2014年1月的出口禁令最初只适用于镍和铝土矿。虽然铝土矿的出口禁令未能实现其目标（译注：印度尼西亚的出口禁令促使铝土矿开采活动转移到邻国马来西亚），但在政府2017年初放宽禁令之前，镍矿的出口禁令推动了九个新镍矿冶炼厂的建设，其中大部分规模较小。（译注：2017年印尼放松管制，有条件允许镍矿出口；2020年镍矿出口全面禁止，所有品位的镍矿彻底禁止出口；2021年欧盟向WTO提起仲裁，称印尼对原材料的出口限制不公平地损害了欧盟的不锈钢行业；2022年WTO裁定印尼败诉，印尼总统表示会对裁决提出上诉。）

出口禁令是印尼政府对2006年后镍矿开采率急剧加速做出的反应。1996年到2006年的十年里，印尼每年开采的镍矿石稳定在500万到1000万吨之间，其中一半以上的镍矿石由印尼两个冶炼厂加工成初级或中级镍产品。2007-2013年，镍矿开采速度加快，在2013年达到7100万吨。这种加速完全是由原矿出口推动的，2013年印尼的镍矿石出口增长到6500万吨，其中90%出口到中国。

截至2014年，印尼约有13亿吨的镍矿储量，因此出口禁令的颁布并非源于对镍矿资源耗尽的担忧，而是因为镍矿仅约45亿美元的出口收入，不值得以环境破坏为代价，也不值得以原矿形态出口而放弃更高的附加值。

在出口禁令的前夕，印尼镍矿主要由苏拉威西岛的大约50个矿厂生产，这也是造成印尼森林砍伐的主要原因之一。附加值方面，在2006-2013年的矿石出口热潮中，印尼的镍矿冶炼能力保持不变，每年约为10万吨，这意味着印尼在2013年开采的7100万吨镍矿中，只获得11%的附加值。因此，2014年的矿产出口禁令具有双重目标：提高该国的冶炼能力（即提高附加值）和降低其矿石开采率。

本文以印尼的矿产出口禁令为重点，为利用贸易政策支持国家发展目标的更广泛的辩论提供参考。令许多大宗商品依赖型发展中国家（Commodity-dependent developing countries，CDDCs）感到沮丧的是，在遵循以自由贸易为基础的正统发展战略数十年后，它们并没有更接近经济的多样化。具体而言，这些国家认为，贸易体系中的不对称性使它们无法获得它们为减少对初级大宗商品出口的依赖而需要的高附加值活动。

出于这一动机和其他原因，在2003-2011年大宗商品价格暴涨期间，对大宗商品的出口管制呈爆炸式增长。大宗商品价格高涨可以部分解释这种限制出口的热潮。但是，意在实现长期发展目标而非短期价格的贸易政策，如印尼2014年的矿产出口禁令，也代表着出口国采取了更有力的方法，冒着更多干预性政策的风险，以实现它们很大程度上未能实现的以大宗商品为主导的发展成果。其他国家饶有兴趣地注视着印尼禁令的结果，以衡量类似的干预性贸易政策是否能够为它们带来成功，因为基于自由贸易的正统政策已经令人失望。

然而，印尼为推动新冶炼厂建设而出台的矿产出口禁令是一场豪赌。本文第2节回顾了出口禁令“赌注”（bet）的目标和背景，将其视为一个野心与争议并存的以发展为导向的贸易政策的例子。第3节分析了印尼政府的“赌注”（wager），即禁令的经济成本，其中包括：预计损失的45亿美元出口收入，3万个采矿工作岗位和2.7亿美元的政府收入。第4节估计了其作为“回报”（payoff）的早期成果，包括出口价值、附加值、创造就业和政府收入。第5节讨论了这种贸易政策的适用性，尤其是对于其他希望提高原材料部门附加值的大宗商品依赖型发展中国家而言。

2 赌注：禁止原矿出口

印尼的出口禁令以强制建造冶炼厂为目标，是解决提高附加值这一长期挑战的有力尝试，也是以大宗商品为主导的发展战略的一部分。发展中国家有三种打破对大宗商品的依赖、实现经济转型的组合战略：

• 出口多样化，或横向转移到其他贸易部门。印尼在这一战略上取得了一些成功，在20世纪70年代和80年代利用石油收入投资于农业和制造业。

• 建立后向联系（译注：后向联系产业是为主导产业提供生产资料的产业），或在国内生产主要商品部门所消耗的投入。这一战略在当代的发展讨论中，包括关于“当地成分要求”（译注：Local content requirement，即要求企业使用国内制造的商品或提供的服务）和类似概念的讨论中都司空见惯，例如，挪威为石油部门建立油田服务、智利为铜矿部门建立采矿服务等。

• 建立前向联系（译注：前向联系产业是利用主导产业产品的产业），或发展下游活动，如转运或物流，在原材料作为最终产品到达最终用户的途中为其增加价值。例如，马来西亚的橡胶行业有一个完全整合的链条：种植-加工-制造成汽车、工业和医疗用途的最终产品。

这三种以大宗商品为主导的发展战略，以其不同的形式延续了几十年，因为它们是基于几个先进经济体的发展轨迹。例如，澳大利亚、加拿大和挪威采用上述三种战略的各自版本，在20世纪成功地走了一条以大宗商品为主导的经济转型之路。

然而，对于目前正在尝试类似转型的发展中国家来说，情况发生了变化。可供他们支配的贸易政策工具较少，无法形成激励机制和保护战略性新兴产业。自20世纪80年代“华盛顿共识”时代开始，特别是1995年世贸组织成立以来，贸易政策空间已经缩小，大宗商品依赖型发展中国家被鼓励采用自由贸易和自由化市场。因此，这些发展中国家被建议遵循以初级商品为主导的发展模式，而不诉诸贸易政策。这导致它们认为，全球贸易体系有助于巩固先行者在受欢迎的附加值活动中的竞争地位，从而关闭了转型机会，剥夺了发展中国家公平分享附加值的机会。这在2003-2011年大宗商品价格暴涨中表现得格外明显，为了获得更高的利润，许多大宗商品出口国（包括印尼）放弃自由贸易，采用有针对性的出口管制。

本节从出口管制的视角看待印尼矿产出口禁令，随后将禁令的目标与印尼资源民族主义、以大宗商品为主导的发展历史、腐败问题和镍出口禁令的政治经济等关键国内因素联系起来。

1. 大宗商品超级周期中的出口限制政策

作为一项贸易政策，印尼矿产出口禁令受到世贸组织规则的制约。世贸组织进口方面的规则广泛且具有限制性，如关税（tariffs）和配额（quotas）。相比之下，出口方面的规则很少，因此具有更大的灵活性，这些措施被松散地归类为“出口管制”（export restrictions）。

本文将出口管制分为以下几类：（1）国内措施：如许可证要求、附加值税和其他国内义务；（2）出口税：包括关税；（3） 数量限制：可以是部分限制（如配额），也可以是全面禁止。

其中一些在世贸组织的规则中是允许的，但其使用存在很大争议。进口国通常要求对出口管制进行更多约束，认为这些措施损害了企业和市场，危害了已建立的、有竞争力的供应链。另一方面，出口国认为出口管制是纠正全球价值链中分配不公、确保其农业和自然资源的开发有助于实现国家目标的重要政策工具，并。

经合组织在一项工业原材料出口管制的研究发现，在最近的大宗商品超级周期中，全球出口管制的发生率急剧上升。事实上，2012年生效的约2000项限制中，超过50%是在2009年之后实施的，其中仅2012年就有23%。据经合组织估计，2012年矿产和金属贸易总额的7%受到出口管制。部分金属中，超过50%的贸易量受到出口管制，而镍和铝等卑金属中（译注：即金、银、铂、钯等贵金属之外其他所有的金属）3%至8%的贸易量受到出口管制。

各国限制大宗商品出口的直接目标方面成效不一，以下三个例子可以表明这点。（1）2002年起，阿根廷对所有未加工的矿物矿石出口征收10%的出口税，在商品超级周期期间，阿根廷从原材料出口税中获得了大约10%的政府收入。（2）2006年起，中国对稀土的管制政策，推动稀土金属价格在2010-2011年之间翻了一番，2012年美日欧向世贸组织对中国稀土出口政策提出申诉并最终胜诉。（3）1975年，美国国会通过《能源政策和保护法》，提出了禁止出口原油的规定，但美国2008年页岩气革命后国内产量增加，禁令导致生产和消费的区域不平衡，造成国内原油价格下跌，最终推动美国于2015年取消禁令。

尽管出口管制的直接效果参差不齐，但生产国政府仍在继续采用这些限制，这表明对某些国家来说，其间接效益大于直接成本。因此，有必要了解政府的出口管制目标，以及这些目标如何有助于其更广泛的以大宗商品为主导的发展战略。

2. 复兴的资源民族主义

印尼2014年1月的矿产出口禁令旨在全面禁止未加工的原矿出口，这是2009年《矿业法》中包含的几项主要政策之一，这些政策通常被视为资源民族主义，包括：为各级政府获取更大份额的租金；要求外国公司按印尼的利益转移其业务的一大部分。为了证明这些政策的合理性，《矿业法》多次引用带有强烈的资源民族主义色彩的印尼1945年宪法第33.3条：“土地、水域和其中的自然资源应在国家的权力范围内，并用于为人民谋取最大利益。”

从这个法律基础来看，在2017年初矿产出口禁令放松前，印尼2014年1月的矿产出口禁令是对原矿出口的全面禁止，首先是镍和铝土矿，并扩展到其他矿产。根据该禁令，只有承担冶炼厂建设的公司才能获得出口许可证。禁令目标不是影响国内或国际价格，而且并没有限制哪些外国或国内公司可以在印尼建造冶炼厂并有资格获得出口许可证——这个关键特点可以解释为什么该禁令没有引起世贸组织成员国的起诉。

矿产出口禁令最具变革性的目标与附加值和资源保护有关。政府也关注禁令对宏观经济，例如对出口收入、就业和政府收入的影响。但是，禁令本质上是试图以一种出口（原矿）换取另一种出口（加工镍），以一种工作（采矿）换取另一种工作（冶炼）。相比之下，出口禁令的转型潜力是增加印尼镍行业的国内附加值，同时以较慢的速度开采镍资源。与现在的收入和就业角度不同，附加值和资源保护是指印尼可持续发展的长期愿景。

这些目标使印尼2014年的矿产出口禁令看似与印尼以大宗商品为主导的发展中的政治潮流相一致，特别是在资源民族主义方面。自独立以来，印尼政府对资源民族主义政策的使用起伏不定，在20世纪70年代印尼的石油繁荣时期达到了一个高潮。从苏哈托总统1998年卸任至今，资源民族主义在印尼政治中重新抬头，例如，在争夺近海油气矿藏的问题上与邻国的紧张关系加剧，对国内资源部门的外国投资的政治言论更加尖锐。

但在1998年之后的印尼，资源民族主义，即针对外国利益的民族主义，在国内有一个二重奏，即“地方主义”：各级政府利用后苏哈托时代的重大政治权力下放，要求在其管辖范围内的资源开发中获得更大的利益。2009年的《矿业法》在某种程度上可以看作是为了满足这些平行但最终相互冲突的政治潮流，在使用自然资源的问题上，民族主义使印尼人团结起来，而地方主义使他们产生分歧。

3. 以大宗商品为主导的发展历史

对印尼宪法第33.3条的第二种解释暗指以大宗商品为主导的发展任务，责成政府利用自然资源持久地改善印尼人的生活。事实上，自1967年以来，以大宗商品为主导的发展一直是印尼经济政策的一个特点，尽管主要集中在油气资源上。

从1960年代到1980年代，政府采纳利用石油资源使国民经济多样化的政策。为了发展石油行业，投资政策吸引了外国公司。为了获取其份额租金，政府建立或加强了一些机构，如国有公司印尼国家石油公司（Pertamina）。而且，在1973年石油价格翻了两番之后，印尼政府将其意外之财进行了储蓄或再投资，以达到持久的效果。首先，从1974年到1978年，印尼政府把三分之一的石油租金存到国外，然后，当石油价格开始下跌时，印尼政府在1978年把印尼盾贬值了33%，从而避免了荷兰病（译注：Dutch disease，指由于出口自然资源，导致货币汇率上升，因而工业出口减少、国内制造业衰退的现象）的影响。在国内吸收的那部分石油租金中，大部分被投资于农村基础设施的建设和液化天然气（LNG）、金属和制造业的多元化发展。这些工业和投资政策促使工业部门的份额从1960年代中期到1992年增加了350%。同时进行的农业投资，包括对绿色革命技术的投资，使每公顷的水稻产量增加了一倍多，从1969年的2.25吨增加到1992年的4.35吨，帮助印尼在80年代中期实现了水稻自给自足。总的来说，印尼政府在20世纪70年代和80年代对其油气资源的战略利用是该国独立后经济发展的最重要因素之一。

就其本身而言，矿产资源在印尼以大宗商品为主导的发展计划中并没有发挥与石油一样的战略作用。从1967年到20世纪90年代末，政府在矿产部门扮演了一个相对被动的角色，采取自由市场、支持投资的政策，让私营部门，特别是外国矿业公司来推动该部门的发展。

然而，2009年《矿业法》的积极和干预性质与印尼长期以来使用的以大宗商品为主导型发展政策是一致的，似乎预示着矿产资源在印尼经济发展计划中的战略作用更加突出。

4. 腐败与发展并存

印尼以大宗商品为主导的发展轨迹的另一个特点是持续的高腐败率。在整个70年代和80年代，印尼的经济在不断增长和多样化，政治精英们也通过各种腐败计划发家致富，其中大部分来自于石油租金。在这一时期，以大宗商品为主导的发展和腐败是同时存在的，甚至是共生的，往往在同一机构和经济活动中扎根。

腐败仍然是印尼的一个主要问题：在其2014年的腐败感知指数（Corruption Perceptions Index）中，印尼位列175个国家中的107位 。这导致在过去十年中，印尼作为投资目的地的吸引力下降。在弗雷泽研究所（Fraser Institute）2014年的矿业公司调查中，受访者将腐败和民族主义政策作为主要因素，在122个国家中，印尼的投资吸引力排名为第76。腐败是印尼资源部门持续发展的一个主要挑战，因为这些部门依赖于外国投资。

5. 占主导地位的镍生产商的现状

在政治经济方面，2014年出口禁令前夕，印尼有大约50个镍矿，只有三个冶炼厂。两个最大的冶炼厂建于20世纪70年代：淡水河谷印尼公司（PT Vale）在索罗阿科矿（Soroako）的镍锍冶炼厂，产能约为8万吨全镍；印尼阿内卡矿业（PT Antam）在波马拉矿（Pomalaa）的26000吨镍冶炼厂。印尼第三家镍冶炼厂印多费罗（PT Indoferro）是一家小型工厂，产能为3000吨，由印尼增长钢铁集团（Indonesian Growth Steel Group）拥有，在镍矿石出口禁令之前，于2013年在芝勒贡（Cilegon，印尼的“钢铁城”）开始运营。在出口禁令之前，这三个冶炼厂代表了印尼每年约10.3万吨的全部镍冶炼能力。

除了淡水河谷和阿内卡矿业之外，2013年底剩下的50个左右的小型镍矿散布在苏拉威西岛和摩卢古群岛上。一般来说，这些都是直接向中国的买家出口原矿的带状采矿作业，技术相对粗糙，涉及剥离森林覆盖物以挖掘下面的矿石。在2014年的出口禁令之前，这些矿山通常用卡车将矿石运到海岸，在那里他们将矿石装上平底驳船，然后转移到远洋船上，直接出口到中国。这些矿场、其快速的镍开采速度，以及对环境的影响，如森林砍伐和水污染，都是矿产出口禁令的目标。

除了生产商本身，另外两个群体——中国的镍生铁加工商（译注：镍生铁即镍含量在15%以下的镍铁）和印尼的地方政府——从2000年代中期至今对印尼镍业的政治影响力越来越大。在禁令之前，中国的镍生铁工厂是印尼矿石的主要买家。因此，镍生铁加工商，以及供应链依赖它们的中国不锈钢公司，是印尼2014年禁止出口原镍矿的关键利益相关者。特别是，该禁令的成功取决于这些公司是否在印尼建立镍生铁工厂的决定。

1998年后印尼经济的权力下放，省级和地方政府在整个2000年代对镍行业的影响也越来越大。下放给地方政府的许可权，是后来小型直接出口矿山许可大量出现的主要因素。最近，一些地方政府作为合资伙伴出现在为应对2014年出口禁令而提出的冶炼厂项目中。地方政府对冶炼项目的许可权是影响出口禁令结果的一个重要因素。

本节介绍了印尼“赌注”的目标和国内背景，即2014年的矿产出口禁令。与2009年《矿业法》中的其他措施一样，该禁令回应了印尼强烈的资源民族主义政治潮流。尽管有这种民族主义的趋势，但出口禁令（至少对镍来说）避免了与该行业的主导公司对立或对外国公司的歧视，从而没有在WTO内引发争端。

3 赌注：损失的工作、收入和出口收入

印尼以其作为市场上最大的矿石出口国的地位，以及相关的收入和就业机会作为出口禁令的赌注。本节从两个角度来研究这一赌注：印尼作为镍矿原矿出口大国的外部地位，以及禁止这些原矿出口在就业、政府收入和出口收入方面的估计宏观经济成本。

1. 镍矿的主要出口国

就大多数卑金属而言，印尼镍矿出口的繁荣与中国最近十年的快速工业扩张密切相关。在此期间，中国对镍的需求跨越了工业价值链，从金属的主要“第一用途”（作为生产不锈钢的原料）到工业和建筑的最终用途。2014年中国生产的不锈钢产量占世界产量的一半以上。同样，中国是近年来镍的主要终端用途的主要市场。

从2010年开始，印尼成为中国镍矿原矿的主要来源，最终在2013年供应了中国镍矿进口的50%（以价值计算）。2010-2014年印尼是中国的镍矿主要供应商，2014年印尼矿产出口禁令后菲律宾取代印尼成为主要供应商。

▲ 中国镍矿进口来源。橙色：菲律宾；紫色：印尼；绿色：澳大利亚；红色：其他。

在主要生产国中，俄罗斯、加拿大和澳大利亚拥有相对完整的镍价值链，生产相当比例的矿石和金属。同时，中国和日本是主要的镍金属生产国，它们的矿石原料大部分是进口的。至于印尼，它是2004-2013年十年间最大的单一矿石生产国，占世界总量的19%。但它生产的镍金属份额要小得多，为5%。

事实上，最近十年来自中国的需求增长完全改变了印尼的镍行业，这也是政府禁止矿产出口的部分动机。从1996年到2006年，印尼的矿山每年稳定地开采500万到1000万吨的镍矿石，其中印尼冶炼厂将略超过50%的镍矿转化为初级和中级产品。截至2007年，中国工业增长对镍矿原矿的巨大需求主要由印尼的供应来填补。印尼镍矿的竞争优势使其成为中国镍生铁加工商的首选原料。印尼镍矿开采量到2013年剧增到7100万吨，其中6500万吨（占92%）是原矿出口。这些原矿出口约占2013年世界镍消费量的40%。

▲ 2004-2013年印度尼西亚镍产品出口价值（按种类分，蓝色：原矿；红色：哑光镍；绿色：铁镍）

2. 镍在国民经济中的地位

印尼的国民账户只包含“采矿、采石和公用事业”层面的采矿活动数据。就本文而言，这些活动可以更准确地描述为“采掘”（extractive）活动，包括原油和天然气的开采。在20世纪70年代中期至80年代中期的石油冲击期间，采掘活动在印尼总增加值中的份额达到顶峰，约为20%。此后，从1985年到2013年，采掘活动占总增加值的8%到12%，排在服务业、制造业和农业之后，凸显了近几十年来印尼经济的多样化和结构转型。

▲ 按活动划分的总增加值明细。橙色：服务业；紫色：采掘业；绿色：制造业；红色：建筑业；蓝色：农业。

由于印尼包括镍在内的采矿活动都以出口为导向，本文使用出口价值作为指数来估计镍在部门层面的统计数据中的份额，如就业和政府收入。2013年按矿产划分的“矿石、金属和煤炭”（ores, metals and coal）出口总值的份额，其中镍占7.3%——这将作为镍在后续宏观经济指标中份额的粗略指数。采矿业的工作岗位从2004-2008年的平均100万增长到2014年的140万。应用上面7.3%的指数，印尼镍矿在2013年估计雇用了10万名工人。由此估算，2009-2013年的镍矿石出口热潮创造了大约3万个新就业岗位。其中许多新的直接出口矿石的带状矿山中的工作岗位，在2014年矿产出口禁令实施后被暂停，如果禁令继续存在，它们将永久消失。

2012-2014年，印尼政府每年从采矿业获得的平均总收入约为51万亿印尼卢比（48亿美元），略高于政府总收入的3%，镍对政府收入的粗略年度贡献约为3.7万亿印尼卢比（3.5亿美元），其中原矿出口约贡献了2.7亿美元（或76%）。这一粗略估计代表了出口禁令在政府收入损失方面的成本。

4 回报：镍矿冶炼能力的提高

由于该禁令，印尼的镍矿出口从2013年的6480万吨下降到2014年的410万吨 ，这是那些获得矿石出口许可证的少数公司的出口，以换取开展冶炼厂项目。关于许多直接出口的小型镍矿在禁运后的命运，没有明确的数据，因为它们没有能力建设冶炼厂以获得出口许可证。

尽管出口禁令目标与价格无关，但它促成了2014年上半年国际镍价的短暂、急剧上升。国际镍价指数（2000年=100）从2013年12月禁令前夕的161上升到2014年7月的220.5，然后稳步下降，与更广泛的金属组和所有非石油大宗商品的价格趋势一致。

▲ 2002-2017年月平均国际镍价（译注：2022年以来，镍价已较2017年上涨超过一倍）。

与印尼矿场一样，中国的镍生铁加工商也受到禁令的影响。随着印尼矿石从2014年1月起退出国际市场，中国进口商转向菲律宾供应。但菲律宾镍矿的品位比印尼矿低，甚至达不到镍生铁加工单位所要求的最低水平。因此，中国加工商将低等级的菲律宾矿石与库存的印尼矿石混合，以提高其纯度达到最低要求的水平，直到这些储备在2015年底用完。

镍出口禁令的结果仍处于平衡状态。冶炼厂生产的早期进展对印尼政府来说是有希望的。印尼第三家镍矿冶炼厂PT Indoferro（印尼控股）在镍矿石出口禁令之前开始运营，在禁令之后，第四家冶炼厂PT Cahaya Modern Metal Industri（印尼控股）于2014年开始运营。第五家冶炼厂PT Sulawesi Mining Investment（青山钢铁集团控股），于2015年底开始运营。

这种早期的进展在2014年年中停滞不前，当时镍价开始持续下跌，到2015年年底，价格跌至9000美元以下。价格下跌降低了冶炼厂在短期内的预期盈利能力，但其主要后果是限制了贷款人愿意向冶炼厂项目提供的项目融资和运营资本信贷的数量。

截至2016年初，印尼有三家新冶炼厂投入运营（注：分别是Indoferro、Cahaya Modern Metal Industry、Sulawesi Mining Investment），增加了45000吨全镍的冶炼能力和约7500个就业机会。这三家冶炼厂都生产向中国不锈钢厂商出口的镍生铁，比2014年1月出口禁令前夕印尼10万吨的冶炼装机容量增加了近50%。

假设在目前的投资环境下，只有青山钢铁的PT Sulawesi扩建项目能够完成（译注：目前已完工投产），印尼的出口禁令将导致到2020年估计总共10万吨的新镍铁冶炼能力的建设，这使印尼精炼镍总产能翻倍，达到20万吨，这将消耗大约1240万吨矿石原料，最终推动印尼的总镍矿开采率比2013年减少84%。

▲2014年以后印尼精炼镍的产量增长。深蓝色：镍产量；浅蓝色：精炼镍产量

新的冶炼厂还将创造约17500个制造业类型的工作岗位，这可以看作是取代因出口禁令而失去的30000个采矿工作岗位。关于印尼这两类工作的特点，目前还没有最新的实证研究。但最近对加拿大采掘业的研究发现，随着时间的推移，采矿等采掘业的工作岗位数量随大宗商品繁荣-萧条周期而波动。同时，随着时间的推移，包括冶炼在内的转型部门的工作机会逐步减少，因为新技术促进了劳动生产率的提高。这表明，就印尼而言，17500个新的冶炼岗位将比他们所取代的30000个采矿岗位更加稳定。

在技术转让方面，新的冶炼厂和镍生铁工厂的建设几乎没有增加印尼的专有技术。自20世纪70年代印尼现有的两个冶炼厂建成以来，火法冶炼工艺（pyrometallurgical smelting processes）没有发生实质性的变化。镍生铁工艺相对较新，但并不先进。此外，它们只与中国的不锈钢工艺兼容。因此，无论是冶炼厂还是镍生铁工厂，都不会给印尼的资本存量带来实质性的技术改进。技术转让可能仅限于人力资本的改善，即为新冶炼厂的约17500名工人提供培训和在职学习的形式。

对印尼政府来说，最重要的是，20万吨全镍总产能将大大增加印尼镍资源的附加值。2013年，印尼在其生产的834000吨全镍的附加值上只获得了11亿美元。如果以2013年平均价格计算，新增20万吨镍产能将带来21亿美元的国内附加值；如果以2015年平均价格计算，国内附加值则为14亿美元。

如果上述估算的2020年的情况得以实现，印尼政府可能会将其出口禁令的赌注视为净成功（a net success），因为它的赌注将在两个转型目标方面得到回报：到2020年将镍的附加值活动增加一倍，同时大幅降低其镍资源的开采率。

但对于投资者来说，情况就不那么吸引人了。在禁令出台之前，加工商避免在印尼建立冶炼厂，因为那里的运营成本比中国高，而且镍冶炼本身并不特别有利可图。禁令颁布后，加工商和钢铁公司不得不在印尼建立冶炼厂，但在镍价反弹之前，这些工厂本身几乎肯定是无利可图的：它们很可能远远不能覆盖运营成本，更不用说管理费用了。但是，从历史上看，价格低于运营成本的时间很短，因此有理由期待这种激励措施在未来几年重新建立起来。

5 印尼镍政策的成功是可复制的吗？

印尼政府进行了一场雄心勃勃的赌博：禁止镍矿出口，以迫使采矿公司和加工商在印尼建立冶炼厂。这样一来，印尼就拿自己作为世界上主要的镍矿出口国，特别是作为中国镍生铁行业的主要矿石供应商的地位做赌注。这场赌博得到了回报，因为禁令带来的持久利益超过了其机会成本。

本文将印尼的矿产出口禁令置于最近的大宗商品超级周期期间，特别是2009年以来出口管制事件的显著增加之中。尽管印尼的禁令符合这一出口管制的总体趋势，但它仍然是一个罕见的数量控制型出口管制的例子。根据经合组织的数据，在2012年生效的371项矿产和金属出口管制中，绝大多数是出口税或国内措施，像印尼这样的全面禁令仅有三例。

在最近的大宗商品超级周期中实施的许多出口管制措施结果不一，这凸显了印尼矿产出口禁令赌博的风险性。突出的例子包括：导致2007-2008年大米价格危机的出口禁令；中国对稀土出口的限制；印尼的出口禁令；美国的原油出口禁令；以及刚果民主共和国仍处于停滞状态的矿产浓缩物出口禁令。

就其国内背景而言，矿产出口禁令的干预姿态似乎是为了平衡印尼当代的政治潮流，包括重新出现的资源民族主义和新的“地方主义”潮流。对镍行业的实施来说，至关重要的是，出口禁令的资源民族主义基调仅限于为印尼人从其矿产资源中追求更大的回报，并且在这一追求中没有对外国投资者进行歧视。例如，该禁令并没有对该行业的两家老牌镍金属生产商构成挑战，而且它欢迎中国钢铁生产商成为新冶炼厂项目的主要外国投资者。至少对于镍来说，这意味着出口禁令避免了对国内现状的挑战，也避免了在WTO中引发争端。

至于镍出口禁令成功的可能性，到2017年中期，9个冶炼厂已经建成。假设9个新的冶炼厂是唯一可能实现的项目，由于出口禁令，印尼将在2020年之前增加至少10万吨镍冶炼能力，使其总能力增加到20万吨。镍行业附加值翻倍将创造约17500个制造业类型的就业机会。此外，该禁令平息了镍矿开采的失控速度，从2013年的7100万吨矿石，到2020年新冶炼厂达到满负荷生产情况下每年的1240万吨。

在环境影响方面，较低的镍开采率减少了镍开采对森林的破坏。但与此同时，因出口禁令而建造的新冶炼厂将产生尾矿和矿渣等额外废物，这会造成空气和水污染。因此，镍出口禁令将对环境造成双重影响。

如果镍出口禁令的这些早期结果被证明是持久的，印尼政府可能会认为它的赌博是一个净成功，尽管有成本。

投资者可能会对出口禁令的结果保持更谨慎的态度，其中很多是中国的镍生铁加工商或钢铁公司，他们的供应链受到了印尼出口禁令的威胁。在目前的平均成本和价格水平下，印尼的新冶炼厂面临着相当大的经营亏损，直到利润率提高和新冶炼厂项目的经济激励才能得到恢复。

对于大宗商品依赖型发展中国家，考虑采取更多的干预性贸易政策来推动其以大宗商品为主导的发展战略，印尼的镍出口禁令不太可能成为一个现实的模式。它的初步成功很大程度上是由于其非印尼红土镍矿在镍生铁过程中的可替代性。作为镍矿出口禁令初步成功的反例，我们只需看看陷入僵局的铝土矿出口禁令。由于印尼铝土矿有现成的替代品，炼铝厂转而从邻国采购原矿，这些国家是印尼铝土矿出口禁令的净受益者。从这个角度看，印尼的教训是，大宗商品依赖型发展中国家应避免对市场上有现成替代品的大宗商品实行全面的出口禁令。

此外，印尼政府可能选择镍和铝土矿作为其出口禁令的赌注，部分原因是这两种矿产在其经济中的份额相对较小。政府甚至可能将第一轮出口禁令视为一种试验，然后再对铜等经济上更重要、政治上更具挑战性的矿产部门采取类似措施。对于那些主要商品出口占其经济战略份额的国家来说，复制印尼的出口禁令赌注的风险要大得多，而且只有当价格强劲到足以补偿这种政策的巨大机会成本时，干预性贸易政策才是可行的。

*文章原载UNCTAD，原题为“Using trade policy to drive value addition: Lessons from Indonesia’s ban on nickel exports”，限于篇幅，文章有删节。