对财政的另一种认识

本文转自：北京日报

对财政的另一种认识

——风险社会对财政理论的新呼唤

刘尚希

在微观领域，尤其在金融学里面，风险概念，支撑了保险学和保险市场的发展。风险这个概念其实就是一种虚拟思维的起步，过去在农业社会、工业社会，实体占主导，但现在已经进入一个虚拟社会的时代。虚拟经济、数字社会来临后，不仅是经济，整个社会快速进入虚拟化，虚拟化程度越来越高，跟我们建立在实体理性之上的认知实际上愈发背离。因此，从实体理性去观察越来越虚拟化的社会，其中很多问题越来越难以理解。

公共风险视角的财政体现着思维的改变和对财政的另一种认知

我们基于风险逻辑对财政学开展研究，探讨其概念、内涵、外延、内在机理，进一步对照现实经济运行、财政体制、财政政策，试图找寻一些新解释，提出一些新的观点和改革措施，这是风险社会对理论研究、对财政学的新要求和新呼唤。

从公共风险的视角看，财政是一种社会机制，它动员、集中和使用社会资源，调节各种利益关系，化解社会共同体面临的公共风险，构建社会共同体发展的确定性。公共风险视角的财政体现着思维的改变和对财政的另一种认知。

一是整体观。财政看问题要有全局视野，不只是财政的收收支支，不能局限于做一个“账房先生”，否则就不能充分发挥其作为国家治理基础的木桶“底板”作用。因为财政是经济社会风险的最后一道防线，所以要跳出财政看财政，不能有自己一亩三分地的观念。防范化解公共风险的过程中要有全局意识、宏观视野和演化观念。

二是确定性是构建的，不是发现的。财政要改革，制度要创新，都要基于公共风险导向，有什么样的公共风险，就要怎么去进行改革，以此对冲公共风险，构建新的确定性。规律是基于条件的，不知条件谈规律，等于没说。这就是说，各种规律带来的确定性也都是构建的，自然规律也不例外，何况人类社会的运行与发展。具体到财政预算编制、绩效评价、税收制度、收费制度等内容都是分散的碎片，缺乏统一的理论将其系统梳理归纳，在实际工作中很容易出现偏差，而这些问题都应当以公共风险为导向去考虑，统一到社会共同体公共风险的防范化解当中去。财政作为国家治理的基础和重要支柱，就应通过财政收支的功能化运用去对冲风险，给整个社会注入更大的确定性，这样才能让社会共同的公共风险最小化。

三是以风险对冲风险。财政政策制定的目的是对冲风险，实际上是以财政风险作为一种工具去对冲公共风险，比如对冲疫情的风险、外部的风险。所以风险社会中政策的制定、调整，最基本的原理就是权衡风险。权衡风险的起点在财政风险与公共风险，若财政不可持续，在防范化解公共风险过程中就会产生“火上浇油”效应，导致公共风险蔓延扩散；若对财政风险的工具性功能认知不足，目标与手段颠倒，追求财政风险最小化，则会导致公共风险最大化。以财政风险为手段，以对冲公共风险为目标，这是不能颠倒的。赤字财政的实践实际上就蕴含了这种思维，从而打破了局限于财政自身的“平衡财政观”。赤字财政成为财政常态，反映出公共风险的演化在加速，而制度变迁跟不上。对风险进行排序，将首要风险摆在最重要的位置，最终在整个社会形成动态的“风险地图”，并根据风险地图去调整财政政策。

四是风险是分类、分层的，又是可以相互转化的。从财政视角来观察，最典型的是公共风险、财政风险与债务风险，这既是三类风险，也是三个不同层次的风险，也是性质不同的风险，其对应的风险主体是不同的。公共风险是以整个社会共同体为主体的风险，属于整体性的风险，或说宏观风险；财政风险是以政府为主体的风险，政府作为公共主体承担公共责任，所以对公共风险负有兜底的责任；债务风险也是以政府为主体的风险，但此处政府作为民事主体出现，同样受民法的约束，比如政府作为债务人这一特殊法人出现时，必须履行偿债的责任和义务。但上述三类风险不是固化的，可相互转化，其复杂性由此而生，其转化的具体条件因时因地而异，很难有长期规律可循。因此，在财政政策制定过程中，需要辩证认识财政风险、债务风险和公共风险，需要辨证施治。

在风险逻辑之下，财政的基本职能超出了经济职能，其实质目标落在了防范化解风险之上

在研究风险财政学的过程中，我们试图总结出一些基本的原理：风险循环原理阐释风险相互转换、动态演化、循环往复的过程，揭示了财政主动介入风险循环的重要意义。一个风险在不同的时间空间场景下，它的形态是不断变化的，比如经常说金融风险、财政风险、环境风险等等，这些风险是循环的。所谓财政风险金融化、金融风险财政化，就是风险在不断地循环转化。风险分配原理阐释相关主体在不同风险处境中的风险契约关系。风险分配既可通过标准化契约来实现，也可通过非标准化的契约来实现，如道德伦理、君子协议等，现实生活中的这类契约只具有道义约束，不具有法律约束。财政是风险分配的中枢，是通过公共契约来实现的，大众认可，并体现为法律意志。公共风险最小化原理阐释如何在财政风险约束条件下实现公共风险最小化，实现共同体的可持续发展。风险缓冲原理阐释当制度变迁滞后于风险变化时，如何通过相应的机制缓冲风险带来的不利影响。风险缓冲机制是共同体的韧性所在，而财政是风险缓冲的核心机制，如通过调整利益补偿、风险成本、心理预期等方式来缓冲各领域风险的集聚和扩散。风险导向原理阐释如何基于对未来风险的认识，提前采取措施防范化解风险，以构建未来发展的确定性。风险权衡原理阐释如何预判和权衡各种风险，以便做出更优决策。政府权衡风险要奔着公共风险而去，并以此为基准处理财政与货币等政策的关系。

可以看出，在风险逻辑之下，财政的基本职能超出了经济职能，底层逻辑发生变化，对财政的认知也随之发生变化，不再仅仅是收钱、花钱这样的实体观念，它的实质目标落在了防范和化解风险之上。具体到如何防范风险、化解风险进而避免危机，看似是一个抽象的问题，但在现实生活中无时无刻不在。

风险是不可证伪的，我们很难应用传统的科学思维或者方法加以讨论和验证，因此，对于我们固有的认识，需要进行转换，需要有新的认知和理论。在不确定的时代，在风险社会中，有非常多的概念和事物需要重新定义，比如货币、银行、财政、财政收入、财政支出等。财政收入就是比较典型的例子，就财政收入而言，从资产负债表去理解，有净值增加才能定义为收入；从我国的土地收入看，仅仅是资产形态发生转变，并非是收入。从风险逻辑去理解我们的财政工作，能够得出新的认识和思路。例如，编制预算这项工作，预算针对未来，未来是风险，因此，预算要跟着风险走。财政体制是划分事权、收入和支出责任的，划分的背后实际上是风险的分配。制定财政政策背后的逻辑，实际上是在对风险进行权衡，由于风险无处不在、无时不有，所以，财政政策的制定、调整和变化都是在权衡公共风险和财政风险。

（作者为中国财政科学研究院研究员）