理响中国·AI说|数智赋能基层高效能治理的河南实践与路径探索

引言：基层治则天下安，基层治理效能高低直接关系到中国式现代化的全局进程。以大数据、人工智能、物联网为代表的数智技术，正深刻重塑社会治理的范式与运行效能。面对日益复杂的治理挑战，如何将数智技术优势，转化为提升基层治理效能的扎实成果，已成为一项兼具战略性与紧迫性的重大课题。河南作为人口大省、经济大省、农业大省，在数智赋能基层治理方面开展了系统性、创新性的探索。梳理其实践模式、凝练其经验启示，不仅对河南持续深化改革至关重要，也为同类地区破解治理难题提供了参考。

一、数智赋能基层治理的战略内涵与时代方位

以数智赋能基层治理，是统筹推进高质量发展和高水平安全的重要路径。基层是社会治理的末端，也是各类风险隐患的源头。这就要求，必须将先进数智技术深度嵌入基层这个“国家长治久安的基础单元”。从而，精准回应高质量发展对治理效能的新要求，以及高水平安全对风险预见与处置能力的新挑战。

(一)从工具理性跃迁至治理现代化的战略升维

当前，数智赋能已超越单纯的技术应用范畴，上升为提升国家治理体系与治理能力现代化的重要体现。其一，这是顺应数字时代发展的战略选择。“数字中国”的宏伟蓝图与“十五五”规划等系列政策，构成了清晰的顶层设计。这为利用大数据、人工智能等技术重塑治理模式，绘制了明确的路线图。其二，这是统筹发展与安全的必然要求。面对经济社会发展深度转型期，互联网日益成为各类风险的“策源地”与“放大器”，基层治理必须具备强大的风险感知与敏捷响应能力。数智技术通过数据融合与智能分析，能够显著提升治理的预见性和精准性，从而夯实安全发展的根基。其三，这是践行“人民至上”价值导向的务实举措。高效能治理的根本立场是服务人民、造福人民。通过数智赋能推动政务服务从“能办”向“好办、易办”转变，正是完善凝聚服务群众工作机制、增强人民群众获得感、幸福感、安全感的具体体现。因此，推动数智技术与基层治理深度融合，不仅是一场技术变革，更是一次适应新时代要求、提升治理系统性、整体性、协同性的战略升维。

(二)直面“数字悬浮”困境的现实挑战

实践中一个突出的挑战，是 “数字悬浮”现象。其典型表现是，先进技术虽被广泛采纳，却未能深度融入治理流程，导致效能衰减甚至走向反面。

一是“系统壁垒”引发协同之困。长期分散建设形成的“数据烟囱”与“业务孤岛”，导致不同层级、部门间系统不通、数据割裂。这导致基层工作者陷入重复录入、多头报送的“事务性困境”，造成巨大行政资源内耗。甚至，使“整体性治理”与“一件事一次办”的改革愿景在技术底层遭遇梗阻。二是“供需错位”导致适配之难。标准化技术供给与基层差异化、情境化治理需求之间矛盾突出。城乡“数字鸿沟”表现为“接入”与“能力”的双重落差，部分群体面临“不会用、不敢用”的排斥；脱离本地实际、盲目追求“高大上”的项目，容易与真实治理痛点脱节，沦为中看不中用的“数字盆景”。三是“制度滞后”催生赋能之惑。在压力型体制路径依赖下，技术迭代速度常快于制度调适节奏，导致数智工具被异化为“指尖上的形式主义”。对登录频次、报送条数等表层指标的“数字化精准考核”，易驱使工作重心从解决实质问题转向制造“数字绩效”，甚至催生“刷单式”应付，使“技术赋能”异化为“技术负能”，偏离了提升治理效能的初衷。这些挑战表明，数智赋能基层治理已进入“啃硬骨头”的深水区，必须从技术、制度与价值层面进行系统性的重塑与调适。

二、河南数智赋能基层治理的多元模式探索

面对这些挑战，各省市都在积极探索符合自身实际的实践路径。以河南为例，其典型的人口与城乡形态，构成了超大规模、超高复杂性的治理场域。近年来，河南省的政策演进清晰地呈现出从“数字化”到“智能化”再到“智慧化”的深化轨迹。在此过程中，河南特别明确了以“党建引领”与“全域数字化转型”协同推进，确立了“党建+网格+大数据”的关键路径。 这展现了其将政治组织优势与技术优势深度融合，以破解超大规模治理难题的战略意图。

(一)以资源整合与权威调度推动治理协同

郑州、开封等地以党建引领为根本，着力破解“系统壁垒、协同失灵”的治理难题。这些实践的关键，就是探索建立了高位统筹、实体化运行的指挥调度中枢。其底层逻辑在于，构建“党建引领+数字枢纽”的强干预模式。通过组织创新与流程再造，推动跨层级、跨部门的扁平化协同。

郑州以制度化的组织设计推动力量聚合。通过设立市、县两级党委直属的“智慧城市运行办公室”，构建了“四级书记抓治理”的实体化责任体系与指挥链条，实现了“党管数据、党管平台、党管决策”的机制落地。在运行中，该模式首先通过“四网融合”构建了全域感知体系。在此基础上，依托智能助手“AI小郑”实现事件的自动识别与派单，从而推动治理从“人海战术”向“智能发现”转型。 这使得其在应急与民生领域均能展现高效能。开封则以平台化的流程再造强化协同权威。通过“一中心四平台”模式，开封市首先赋予社会治理综合指挥中心跨部门协调与调度的终极权威，并以此整合了公安、城管、司法等多部门的数据与业务能力。这就将“街道吹哨、部门报到”机制，转化为一套可考核、可追溯、可闭环的技术流程，实现了事件的“秒级分拨、按责转办”。这一实践，有效破解了“条块分割”体制下“看得见的管不了、管得了的看不见”的经典治理困境。两地实践表明，在现有体制框架下，依托党的组织权威建立实体化、智能化的指挥枢纽，是打破数据孤岛、整合行政资源、实现高效协同的关键路径。其意义不限于技术层面的优化，更在于对治理结构与运行机制进行的系统性重塑。

(二)以业务闭环与流程再造提升治理精度

从业务数字化入手推动治理精密化，是数智赋能的一条重要路径。它依托数智平台，对传统线下分散、多头的业务流程进行系统性整合与标准化重构，实现数字化再造。最终，通过建立全流程闭环管理体系，将原本复杂模糊的线下协作，转化为一套线上可追踪、可考核、可优化的精密流程。

商丘市的“六源共治”模式是这方面的典范。主要做法就是通过“技术驱动+流程再造”实现治理的精细化、法治化。该模式在党委统领下，将政务、警务、诉讼、信访、网络、网格六大矛盾纠纷发现渠道(“六源”)全面接入统一平台，实现了矛盾线索的“一网汇聚”。平台不仅完成信息整合，更关键的是构建了“网格首调、乡镇攻坚、县级兜底”的层级过滤与联动化解机制，并利用大数据建模进行智能预警与风险研判。依托“四步十调”等工作法，平台明确了各环节的责任、时限与流转规则，从而将矛盾发现、智能分派、多元调解、司法确认、结果反馈及满意度回访等环节全线打通，形成了全流程的线上处理闭环。同时，平台整合人民调解、行政调解、司法调解等多种资源，并设立巡回法庭等法治保障机制，确保矛盾纠纷在法治轨道内有效化解。这一实践表明，数智赋能的关键在于超越工具层面的简单叠加，深度融入治理业务的底层逻辑。通过对业务流程进行数字化重塑，将“多部门分散处置”转变为“一站式闭环管理”。如此一来，制度优势方能切实转化为稳定、高效、可预期的治理效能，推动基层治理实现从经验主导到流程驱动、从被动响应到主动化解的根本性转变。

(三)以主体激活与生态构建激发内生动力

“共建共治共享”必须回答如何激发社会多元主体的内生动力的问题。第三类探索的答案，聚焦于通过机制创新实现治理对象的“角色转换”。这就是将村民、新业态从业者等转化为责任共担的治理参与者。禹州与郑州航空港的实践，正是这一转化过程在不同场域的生动样本。

激活内生动力，关键在于将利益机制嵌入治理，并以组织创新吸纳多元力量。在禹州乡村，“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革是基础。与之配套的“双轨积分制”，则将个人行为与集体收益紧密挂钩。由此，村民同时成为集体经济的“股东”与村庄治理的“合伙人”，催生了“经营性治理与治理性经营”相互促进的良性循环。在航空港区的大型产业社区，“三找三结合”工作法首先有效纳管了流动党员，建立起坚实的基层党组织。比如，创新的“骑士积分”制度，引导快递员、外卖骑手等新就业群体担任“流动网格员”。此举巧妙利用了他们的职业特性，显著延伸了治理触角。这类模式揭示，精巧的制度设计是激活社会内在资源与力量的关键变量。高效的治理，不仅需要行政力量的引导，更离不开由此构建的多元主体协同共治生态，这才能扎实推动“共建共治共享”。

河南数智赋能基层治理多元模式的有效性，源于多方面的支撑因素。首先体现于注重将党的政治组织优势运用于治理实践，使党的领导发挥调和工具理性与价值理性的关键作用。其次就是强调技术与业务的融合，推动技术嵌入治理流程以实现业务重塑。同时，则体现在治理理念上呈现出从“管理本位”向“用户本位”的转向，探索赋予数智治理更多人文关怀。此外，其路径上的特色在于“全省统筹”与“地方创新”的弹性结合，促成了基础统一与场景多元的良性互动。以上多方面的支撑因素，共同塑造了河南经验可迁移、可深化的坚实基础。

三、迈向高效能治理的优化路径思考

迈向更高水平的数智治理，需要构建一个敏捷响应、包容共治、可持续演进的体系。这要求在党建引领机制、技术评估标准、多元共治生态与体系迭代能力等层面协同推进。

(一)深化党建引领，将政治优势转化为扎实的制度效能

未来改革需将宏观的政治原则细化为具体化为可操作、可检验的具体制度实践。一是探索建立重大数智治理项目的算法伦理审查机制。由党组织牵头，吸纳技术专家、法律人士、基层与群众代表等多方参与，对项目的算法逻辑与数据应用进行伦理审查，并对其社会影响开展持续评估，确保技术发展恪守公共利益与核心价值观。二是推动“党建入网入格”的标准化与智能化。不仅将党组织建在网格上，更要将党组织的协调、动员、监督功能通过数字平台标准化、模块化，使其成为平台内置的关键流程节点。三是强化党对数据安全工作的领导。建立党委领导下的数据安全责任制和风险评估机制，筑牢数字治理的安全底线。

(二)构建治理适配的技术评估体系，推动工具理性与价值理性统一

必须建立以治理效能为核心的技术观。并且，摒弃单纯追求技术先进性的倾向与孤立建设的项目思维。一是构建以“轻量化指数”为核心的评估框架。将技术的城乡适应性、操作便捷性、运维成本及对人员能力的要求等作为项目立项与验收的关键指标，优先采纳“小而美”、“接地气”的解决方案。二是实施“业务驱动”的敏捷开发模式。鼓励围绕群租房管理、社区养老、流动商贩治理等具体难题，开展小范围原型开发，通过快速试错与迭代优化，待模式成熟后再行推广，以降低改革风险。三是改革考核“指挥棒”，建立以效能为核心的“基层治理效能指数”。大幅削减对过程性数字留痕的考核权重，转而以“问题实际解决率”、“群众满意度”、“风险预警准确率”等结果性、效能性指标作为评价的主要依据。

(三)培育多元共治的数字治理生态，实现政府主导与社会参与的良性互动

技术平台应成为凝聚共识、赋能社会参与的载体。一是打造开放透明的“参与式平台”。在保障安全与隐私的前提下，有序向高校、研究机构、社会企业等主体开放非涉密数据接口，为开发民生应用提供基础支撑；同时，开设常态化的线上建言与创新孵化通道，将公众智慧有效转化为治理工具。二是设计激励相容的公众参与机制。推广并完善行为积分等制度，将市民上报隐患、参与志愿服务、遵守公序良俗等行为转化为数字信用或实质性激励；针对新就业群体、社区骨干等，设计相应的荣誉体系与柔性管理政策，引导其有序参与治理。三是实施“数字素养与技能普惠计划”。重点面向老年人、农村居民等群体，开发推广语音交互、视频导办等适老化、适农化应用；联合社区组织、志愿者等力量，开展常态化帮扶活动，着力跨越“数字能力鸿沟”。

(四)建立需求导向的敏捷响应与迭代进化机制，确保治理体系持续优化

一个健壮的数智治理体系必须具备动态调适与自我演进的能力。一是构建制度化的基层需求感知与响应网络。线上通过平台优化需求提报入口，线下融合网格员走访、居民议事会等渠道，形成需求“发现、汇聚、分析、反馈”的常态化闭环，确保技术研发与项目立项精准响应真实诉求。二是推行“统一基座、灵活扩展”的架构模式。在夯实的共性数据与能力支撑平台之上，鼓励各地、各部门根据实际治理场景，开发并部署特色应用模块，实现基础支撑的稳固性与业务创新的灵活性的统一。三是建立数字项目全生命周期评估与退出机制。对已建系统开展常态化绩效监测，重点评估用户活跃度、功能使用率、问题解决效能等关键指标，并对使用率持续偏低、效能不佳的模块进行优化整合或有序退出，确保数字治理体系持续保持精简、高效与务实。

四、结论与展望

数智赋能基层高效能治理，是一场集技术逻辑、制度逻辑与价值逻辑于一体的深刻变革。河南省立足其超大规模人口与复杂社会结构的特殊省情，通过多元化、在地化的创新探索，为这场变革提供了丰富的本土实践与创新样本。河南的实践，为破解基层治理数字化转型中普遍存在的“协同梗阻”、“供需错位”与“赋能悖论”提供了实证参考。其中所彰显的“政党引领型技术执行”、“治理适配”、“共建共治”等理念，对于建构中国式现代化治理体系具有重要的启示意义。

展望未来，随着通用人工智能、数字孪生等前沿技术的演进，数智赋能基层治理的应用深度与覆盖广度将进一步拓展。前行之路，仍需在算法伦理规制、人机协同优化、数据安全防护与长效运营机制等关键环节上持续探索。唯有始终坚守“治理为了人民、依靠人民”的根本宗旨，在技术理性与价值理性间寻求最佳平衡，全力推动治理体系实现从“物理叠加”到“化学融合”的根本性跃升，方能最终筑牢国家长治久安、社会和谐善治的坚实根基。

高效能治理

高效能治理是在党建引领下，通过数智技术与基层治理深度融合，打破协同壁垒、优化业务流程、激活社会参与，最终实现精准响应、高效处置、共建共享，以服务人民为根本的现代化治理模式。